주민 만족도부터 토지 정형화율까지 두 마리의 토끼를 잡다

지난 4월, 국토교통부(이하 국토부)는 2012년부터 2020년까지 진행된 지적재조사 사업의 효과를 분석한 결과, 토지 활용 가치가 한층 높아졌다고 발표했다. 이는 지난 8년간 지적재조사가 완료된 1,782개 사업지구에 공간정보 분석 기법을 적용해 사업 시행 전후의 지적도면을 비교한 결과다. 구체적으로는 토지형상이 불규칙했던 토지를 정방형 또는 장방형 등으로 반듯하게 정형화시키는 토지 정형화율이 73.4%(24만 4,139필지), 소유주 간 분쟁 소지가 있는 경계를 바로 잡은 경우는 71.1%(10만 8,105필지), 지적도 상 도로와 인접하지 않았던 땅 즉 맹지가 도로에 접하게 된 맹지 해소율은 65.7%(2만 5,314필지)로 나타났다. 국토부는 또한 지적재조사 사업이 완료된 사업지구 내 토지소유자 2,283명을 부작위로 추출해 설문조사도 진행했다. 그 결과 지적재조사에 만족하는 사람의 비율은 82.6%(1,886명)이었으며, 지적재조사가 필요하다고 응답한 사람의 비율은 92.6%(2,113명)에 달했다. 시작 전에는 동의*하지 않았지만 지적재조사 사업 후 그 필요성에 공감한 토지소유자의 비율이 79.1%(208명)로 나타난 것은 특히 주목할 만하다. 막연히 부정적이었던 인식이 지적재조사 사업 경험 후 긍정적으로 변화했음을 알 수 있는 덕분이다.
지적재조사 사업이 이와 같은 성과를 거두기까지는 말 그대로 ‘지난한 과정’이 있었다. 다만, 표면적으로 보면 사업 추진 배경이나 사업 내용, 추진 절차 등이 단순해 보일 수 있다. 실제로 지적재조사에 관한 특별법에는 ‘지적재조사사업은 지적공부의 등록사항을 조사 · 측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로잡기 위하여 실시하는 국가사업’이라고 명시되어 있다. 국토부에서도 지적재조사 사업의 추진 배경을 ‘토지경계를 등록한 종이 지적도면의 훼손 · 마모 등으로 인해 전국적으로 지적불부합지**가 발생하여 경계분쟁 지속’으로, 사업 내용을 ‘100여 년 전 일제강점기 만들어진 종이 지적공부를 최신 기술로 새롭게 등록하면서 지적불부합지를 바로잡는 국가사업’으로 정리했다.

* 지적재조사 사업은 토지소유자 66.7%의 동의를 얻어야 지구 지정 및 사업에 착수할 수 있음
** 지적불부합지: 지적공부상의 토지경계와 실제 이용하고 있는 현장경계가 불일치한 토지

예산 부족, 복잡한 절차에도 불구하고 지적재조사는 반드시 해야 하는 일

지적재조사 사업의 과정이 지난했던 이유는 무엇일까? 초반부터 사업에 참여해온 LX한국국토정보공사(이하 LX공사) 지적재조사처 배우재 팀장은 “법만 놓고 보면 토지를 측량해서 새롭게 등록하는 것이지만, 그 과정은 생각보다 훨씬 복잡하다”며 설명을 이어갔다.

“2009년 경, 필지 수를 기준으로 전면 조사를 한 결과, 전체 필지 중 15% 정도의 현실 경계가 도면 경계가 다른 것으로 밝혀졌습니다. 이후 특별법 제정 이후 2012년부터 본격적인 지적재조사 사업이 진행되고 있습니다. 지난 10년, 당초의 계획은 초과달성했지만 아직 부족하다고 생각합니다. 예산 부족 문제는 물론, 진행 절차 등 보완해야 할 부분이 많기 때문입니다.”

먼저 예산 문제다. 지적재조사 사업의 예산은 479억 원(제1차 지적재조사 기본계획: 2012~2015)와 1,056억 원(제2차 지적재조사 기본계획: 2016~2020)으로 책정되었지만, 제1차에서 계획의 22%, 제2차에서 15%밖에 확보하지 못했다. 정부가 해결해야 할 수많은 과제로 인해, 지적재조사 사업에 대한 예산 배정은 후순위로 밀린 탓이다. 그러나 부족한 예산에도 불구하고 추진 실적은 각각 31%와 25% 달성으로 나타났다. 확보한 예산 범위 대비 결과물이 높게 나온 것이다***. 이는 예산 부족에 아랑곳하지 않고 LX공사가 묵묵히 사업을 수행해온 결과다. 두 번째 문제는 토지소유자의 동의와 연관된 부분이다. 지적재조사 사업 시행 시, 해당 필지 내 토지소유자의 동의를 구해야 하는데, 토지는 ‘재산’ 그 자체인 만큼 토지 측량과 관련해 토지 소유자들은 민감할 수밖에 없다. 따라서 사업에 앞서 주민들을 대상으로 설명회를 열거나 한 사람 한 사람을 직접 만나 동의를 구하고 설득하는 과정은 측량 자체보다 더 어렵기 마련이다. 더구나 사업 진행 중 땅값이 오르는 등의 변수가 생기면 일은 훨씬 복잡해진다. 기본적으로는 한 지구의 사업을 1년에서 1년 반 사이에 끝내야 하는 이유다. 필지의 수가 적은 경우에도 거쳐야 할 과정이 단순하지는 않다. 때로는 커다란 산 하나가 하나의 필지일 수도 있기 때문이다. 물론 지적재조사 사업 전체를 LX공사에서만 수행해온 것은 아니다. 그동안 경쟁입찰을 통한 선정으로 민간업체와 함께 해왔지만 울릉도 등의 오지나 주민들의 반대가 심한 곳은 LX공사가 나설 수밖에 없다.

*** 「지적재조사사업에 대한 정책 평가」(박정호 · 유승경, 한국지적정보학회, 2021년 4월)

첫 번째 사명: 오류를 바로 잡으며 국토의 아픈 역사를 해결하는 것

LX공사가 지적재조사 사업에 매진해온 이유는 공공기관으로서의 사명에 있다. 양구DMZ 펀치볼 마을이 대표적인 예다. 마을 모양이 옴폭한 그릇처럼 생겨 ‘펀치볼(Punch Bowl)’로 알려진 이 마을은 한국전쟁 당시 원주민 대부분이 북으로 피난을 가면서 한때 비어있던 땅이다. 이에 정부는 원주민이 떠난 마을을 채우기 위해 1956년과 1972년 정책 이주를 통해 마을을 재건했다. 이후, 이주민들은 장기간 토지소유권 없이 경작만 해왔고 그 결과로 무주지****로 남은 필지에 대한 경작권 권리 관계가 불분명해져 국유지의 임차인과 무주지 경작자 간 갈등 등 다양한 문제가 쌓이게 됐다. 마침내 펀치볼 지역 내 무주지 토지소유권에 관한 집단민원이 발생했고, 정부합동 10개 기관이 참여한 7차례의 갈등조정협의회를 거쳐 지적재조사 추진이 결정됐다. 실무는 당연히 LX공사의 몫이었다. 측량해야 할 범위도 넓었지만, 돌파해야 할 것들이 한두 가지가 아니었던 탓이다.

“현장에 가보니 ‘살벌하다’는 생각이 먼저 들었습니다. 70년간 갈등이 쌓였기 때문이지요. 여의도 21배에 달하는 12,345필지를 측량해야 한다는 것도 부담이었죠. 1단계에서는 42%에 달하는 5,152필지를 해당 연도 안에 측량을 완료하는 것으로 목표를 설정했습니다. 기술적으로는 드론을 활용한 것이 의미있었습니다. 다만, 북한과의 접경지역이라 고려할 것들이 좀 많았습니다. 국토교통부와 저희 LX공사, 육군본부가 3~4차례 협의를 거쳤고, 촬영계획은 물론 비행위험 대응 시나리오까지 철저히 세워야 했습니다. 한 치의 오차도 없어야 하는 탓에 LX공사 내 최고의 드론 전문가들을 모아 최정예 드림팀도 구성했습니다.”

말 그대로 LX공사의 역량과 기술을 결집한 것이다. 그 결과, 통상 2년여가 소요될 것이라는 모두의 예측을 깨고, 총 사업 기간은 6개월 여로 줄이고 39km2에 해당하는 고정밀 영상 데이터도 구축할 수 있게 됐다. 덕분에 LX공사는 2020년 ‘국가공간정보발전 기여에 따른 국무총리표창’, ‘무주지 국유화 등 국유재산 관리업무 기여에 따른 경제부총리상’ 등을 수상했다. 하지만 배우재 팀장은 앞서 언급한 책임과 보람을 앞세운다.

“지적은 일제강점기, 일제가 우리 토지를 수탈하기 위해 만든 것입니다. 종이지적도라 마모와 훼손이 심하고, 현재 기술의 관점에서 보면 오류도 많습니다. 그래서 지적재조사 사업을 시작하게 된 것인데요. 우리나라 지적도의 시작과 펀치볼 마을의 사례를 종합하면, 지적재조사 사업에는 역사의 아픔을 해결하는 책임성과 상징성이 담겨 있다는 것을 알 수 있습니다. 과정은 어려워도 보람을 생각하며 최선을 다하게 됩니다.”

**** 무주지(無主地): 한국전쟁 이후 영토를 수복하는 과정 중 원주민 대부분이 북한으로 피난하며 생겨난 주인 없는 땅

궁극적인 사명: 한국형 스마트 지적모델 완성 그리고 파이코노믹스 실현

마침내 지난 9월 16일, 국토부는 ‘지적재조사 책임수행기관’ 제도를 도입하고 LX공사를 책임수행기관으로 지정했다. 공공성 확대를 위한 LX공사의 노력이 결실을 맺은 셈이다. 사실 그간 LX공사는 다소 애매한 위치에 있기도 했다. 지적재조사 사업의 경우만 봐도 그렇다. 민간업체가 이해타산 등을 이유로 참여를 꺼리는 섬이나 산간오지를 비롯해 수익성 떨어지는 곳들을 주로 도맡았지만 ‘공사가 민간 업체와 경쟁한다’라는 따가운 시선을 보내는 이들도 있었다. 하지만 지적재조사 책임수행기관 지정으로 사업을 보다 속도감 있게 추진할 수 있는 기반이 갖춰졌다. LX공사와 민간업체, 토지소유주를 비롯한 일반 국민들에게 새로운 기회도 만들어질 것으로 기대된다. 예를 들어, 지적재조사 수행 시 업무 난이도가 어렵지 않은 사업 공정은 민간업체에게 맡기고 경계 조정이나 협의, 이의 신청 대응 등 업무의 난이도가 높고 민간업체가 사업을 수행하기 어려운 공정은 LX공사가 담당하는 체계가 세워졌다. 나아가 민간업체에 소프트웨어를 무상으로 제공하는 일이나, 업체 직원들을 위한 무상 교육 나아가 어려움 해소를 위한 헬프데스크 운영도 더욱 활성화시킬 것이라는 대목에서 LX의 굳은 다짐이 묻어난다. 이로써, 궁극적으로는 민간업체들의 사업 참여를 더욱 확대하고 역량을 증가시키는 한편, 일자리 창출에도 기여해 탄탄한 생태계를 구축하는 것 즉 ‘파이코노믹스’를 실현하는 계기가 될 것임이 분명하기 때문이다. 물론, LX공사는 앞으로 더 힘든 길을 가야 할지도 모른다. 한정된 인력과 자원으로 더 크고 무거운 일을 해야 하기 때문이다. 하지만 언제나 그랬던 것처럼 LX공사는 묵묵히 이에 대한 대비책을 준비하고 있다. 사람이 컴퓨터로 반복적으로 처리해야 하는 단순업무를 소프트웨어 로봇으로 자동화하는 기술인 RPA(Robotic Process Automation)와 지적재조사 사업 전반의 공정을 매칭하는 연구를 비롯해 최근 많이 사용되고 있는 드론을 활용한 촬영, 이미지 분석 및 현장상황 적용에 걸친 전 과정을 위한 연구도 진행하고 있다. 말 그대로 2030년까지 지적재조사 사업을 완료하기 위해 ‘피나는 노력’을 기울이고 있는 것이다. LX공사의 이러한 노력에 힘입어 완료될 지적재조사 사업은 특히 ‘한국형 스마트 지적모델 완성’으로 이어진다는 면에서 큰 의미가 있다. 토지이용계획, 농 · 산지 관리 등 국토 관리의 효율성 향상은 물론 자율주행자동차와 사물인터넷(Internet of Things, IoT) 등 4차 산업혁명의 신기술이 펼쳐질 기반을 만드는 일이기 때문이다. 무엇보다 공공기관과 민간업체의 협력, 짧은 사업 기간, 보상 제도 등 전반적인 면에서 세계적으로도 유례없던 사례인 만큼, ‘K-지적’이라 이름 붙일 만하다. ‘K-팝’, ‘K-컬쳐’, ‘K-방역’ 등 대한민국의 역량이 세계 속으로 널리 뻗어가고 있는 지금, ‘한국형 스마트 지적모델 완성’을 향해 발걸음을 내딛는 LX공사를 향해 뜨거운 격려를 전하고 싶은 이유다.